户籍制度改革应坚持实质正义

独家视角

李克杰

　　2006年，国务院14个部门组成6个调研组，分赴全国12个省市，就户籍改革工作进行了综合调研后，认为户籍改革本身并不复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策以及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂。同时，公安部户籍管理部门负责人也表示，户籍改革关键是户改以后二元结构要改变。如果其他方面还是二元的，仅户口改成一元的，没有实际意义(1月31日《第一财经日报》)。
　　户籍制度改革是我国政府和公众长期以来共同关注的一个重要话题。国务院多部门的综合调研显示了国家的高度重视和极端慎重态度，多年来的质疑、呼吁和建议也显示了全体国人的切身利益所在。然而，笔者却认为，在户籍制度改革问题上，相关部门虽然已经意识到了改革的紧迫性，但却似乎并没有树立起明确的指导思想，没有真正找准户籍改革的基本路径，甚至连当今二元结构与现行户籍制度的关系都没有完全厘清。在观念和思想准备不足的情况下，匆忙推进改革，往往是较为危险的。
　　笔者认为，要改革户籍制度，首先必须厘清二元结构与现行户籍制度的关系，在此基础上再选择正确的改革路径，制定有效的改革措施。
　　历来，我国的城乡二元结构和户籍制度都是作为共同对象遭受社会诟病的，这似乎给人们一个两者互为一体的印象，因此就被认为在改革过程中必须“一存俱存、一改俱改”，同步推进。而在笔者看来，在我国是先有城乡二元政策的，户籍制度不过是固化巩固二元政策的工具而已，是城乡二元政策得以实行的分界线和标签。不可否认，户籍制度反过来又推动和加强了城乡二元结构。但在二元结构中，二元政策和户籍制度的主次地位是十分明显的。也就是说，要彻底改变城乡二元结构，必须先改二元政策，然后改变户籍制度。而不是相反，即所谓的“户改以后二元结构要改变”。
　　这里有一个如何坚持实质正义的问题。众所周知，在二元结构下，城市户籍人员是国家政策的优待者，农村户籍人员则容易受到政策的歧视，因此往往造成了城乡之间发展的极端不平衡。如果把城乡比作两个相邻的巨大水域的话，那么户籍制度就是两大水域之间的巨坝，在城市一方水深却物产丰富，尽管浪也大，但这里的人享有政府提供的救生设备和各种优惠；而在农村一方水很浅，物产也不够丰富，尽管风平浪静，但这里的人却缺少政府的强大支持，只能自己熟悉水性，获得生存的技能和本领。结果两个水域的水位高低差别大，人员生存技能和实际生活水平差别也大。这就是我国当前二元结构的真实写照。
　　那么，现在我们意识到了政策的不公和现实的差距，要改变这种现状，该怎么办呢？一种方式是追求形式正义，迅速铲除两大水域之间的巨坝，让两个水域保持相同的水位；另一种方式则是追求实质正义，暂时保留水域之间的巨坝，通过扶持政策在逐渐提高农村人员水性的同时提升水位，最终达到水位相同。笔者认为，前者是不可取的，虽然形式上看是公平的，但实质上却是不公平的，因为农村人员很可能被突如其来的洪水所淹没，因此而失去更多。后者应当是我们的正确选择，因为现行政策已经使农村和农民处于劣势，要真正实现实质正义则必须实行“反向倾斜”政策进行大力扶持，以壮大他们的力量，增强他们的实力，最终在同一个平台公平竞争。
　　如果说二元结构下的户籍制度承担“隔离”任务的话，那么在消除二元结构过程中，户籍制度的任务就是“反哺”，待二元结构逐步消除之后，户籍制度的主要任务就是“融合”，到那时户籍制度才能真正回归本位。
　　由以上分析，我们不难看出，我国现行的户籍制度改革不宜简单化，更不能城乡户籍“一统了之”。在当前阶段，户籍仍然应当发挥它的“区别”作用，以使“反哺”政策有针对性，取得实效，保证实质正义的最终实现。
　　作者为山东政法学院副教授

来源：法制网——《法制日报》